Sionaidh Douglas-Scott: The European Union and Human Rights after the Treaty of Lisbon,

Oxford University Press, 2011

Gabriel N. Toggenburg: Die Europäische Union und das Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten: ignorieren, parallell “umsetzen“ oder gar beitreten?

European Diversity and Autonomy Papers, 04/2014

Sionaidh Douglas-Scott, az Oxford University professzora kifejti, hogy bár az Európai Unióról alapvetően kialakult egy kép, amely az emberi jogok egyfajta élharcosának tekinti, valójában intézményi rendszerének kialakulásában, és az azt meghatározó alapelvekben az emberi jogok illetve alapjogok nem kaptak hangsúlyos szerepet. Az emberi jogok védelme az 1960-as évektől került fel a politikai napirendre. Az alapvető jogok kiszélesítése a kezdetben ad hoc módon, Európai Unió Bíróságának zajlott le. Az Európai Unió Alapjogi Chartája – amely a Lisszaboni Szerződéssel az uniós jog részévé vált –, bár kötelező erővel bír, inkább egyfajta eligazodást segítő térképként működik, mintsem komplex rendszerként.  Douglas-Scott szerint az Európai Unió alapvetően egy gazdasági integráció, különleges jogrenddel, ennek fenntartásának biztosítása pedig az elsőszámú cél. Ahogy Steve Peers, a University of Essex professzora az Európai Unió Bíróságának 2014. december 18-én megjelent véleménye után egy interjúban kifejtette, nem az emberi és alapjogok védelmének fejlődését szándékozik az bíróság megakadályozni, hanem az intézményi hatáskörök eddigi rendszerének fenntartását és az EU jog autonómiájának biztosítását tűzte ki célul. Azonban Douglas Scott azt is kiemeli, hogy a tagállamok is nagy hatással lesznek az EU keretében történő emberi és alapjogi védelemi rendszer további fejlődésére. Ez magában foglalja azt is, hogy milyen formában történik meg az EJEE-hez való csatlakozás. Illetve, hogy egyáltalán megtörténhet-e ilyesmi, hiszen ez további hatáskör-átruházást illetve megosztást eredményezne.

Az Európai Unió és az alapjogok védelme

Az emberi jogok illetve az alapjogok közösségi védelmének kezdete az 1960-as évekre tehető. A kezdeti elutasítás után azonban az Európai Bíróság a tagállamok alkotmányos hagyományait, a tagállamok által ratifikált EJEE-t, és az EJEB ítéleteit ismerte el a közösségi alapjogok forrásaiként.  Az alapjogok a Lisszaboni Szerződés hatályba lépésével kifejezetten az uniós jog részévé is váltak: kötőerővel rendelkeznek, a bíróságok hivatkozhatnak rájuk, azonban nem alakult ki saját végrehajtási mechanizmusuk. Ezt a hiányosságot akarja megoldani ez EJEE-hez történő EU-s csatlakozás.  A Lisszaboni Szerződés külön rendelkezik arról, hogy az EJEE-hez való csatlakozás céljából meg kell teremteni a megfelelő intézményi és szabályozási környezetet. Ez alapvető fontosságú, hiszen az egyezmény számos ellenőrzési, bírósági és egyéb mechanizmust tartalmaz, amelyhez az EU jognak alkalmazkodnia kell.

„a) az Uniónak az európai egyezmény ellenőrző szerveiben való esetleges részvételére vonatkozó különleges szabályokra; b) az annak biztosításához szükséges mechanizmusokra, hogy a nem tagállamok által benyújtott kereseteket és az egyéni kereseteket megfelelően a tagállamok, illetve – adott esetben – az Unió ellen helyesen nyújtsák be.”

(Lisszaboni Szerződés, Jegyzőkönyv – az Európai Unióról szóló szerződés 6. cikkének (2) bekezdésével összefüggésben az uniónak az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményhez történő csatlakozásáról, 1. cikk)

Az Európai Unió Bíróságának 2014. december 18-i állásfoglalása

Az Európai Unió Tanácsa 2010 júniusában adott felhatalmazást az Európai Bizottság számára a csatlakozási tárgyalások megkezdésére, majd a 2013 júliusában nyújtotta be a szerződés tervezetet az Európai Unió Bírósága elé véleményezésre. Fontos megjegyezni, hogy az Európai Unió a Lisszaboni Szerződés óta önálló nemzetközi jogalanyisággal rendelkezik, így tehet nemzetközi vállalásokat saját jogán. A Bíróság azonban hat pontban fogalmazott meg kifogásokat a szerződés tervezettel kapcsolatosan.

• A bíróság alapvető szabályozási hiányosságokat fedett fel az Alapjogi Charta, az EJEE illetve az EU joganyag egésze között. A bíróság úgy véli, hogy a szerződéstervezet nem tartalmaz megfelelő rendelkezéseket arra, hogy miként lehet az EU jövőbeni jogforrásai illetve az egyezmény előírásai között összhangot teremteni.

• Az EJEE lehetőséget biztosít a tagállamok számára a többi szerződéses fél ellenőrzésére. Az EU jogrendszere azonban kötelezettségként határozza meg a tagállamok közti bizalmat. Az ellenőrzés pedig destabilizálhatja az EU alapjait, és megkérdőjelezheti az uniós jogrendszer autonómiáját.

• A bíróság külön figyelmet szentel az úgynevezett előzetes döntéshozatali eljárásnak. Eddig az uniós tagállamok bíróságai ilyen döntéshozatali eljárás keretében kérhették az Európai Unió Bíróságát, hogy döntéseiket vizsgálják meg az EU joggal való kompatibilitás szempontjából. Az egyezmény viszont ebbe az eljárásba beépítené az EJEB-et is, így alapvetően alakítva át ezt az eljárást. Az Európai Unió Bíróságának autonómiája megszűnne, helyét részben nem EU-s szerv venné át.

• A legkomolyabb kritika a tagállamoknak és az EU intézményeknek az EJEB eljárásaiban való részvételét érinti. Az EJEB-nek az eljárás elején dönteni kell arról, hogy az állam vagy valamely uniós intézmény jogszerűen vesz-e részt. Ez pedig gyakorlatilag a hatáskörök értelmezését jelenti, amely a jelenlegi hatalommegosztási struktúrát kérdőjelezi meg alapjaiban.

• A bíróság szerint továbbá veszélyeztetheti az EU intézmények illetve az Európai Unió Bíróságának hatásköreit, amennyiben nem alakítanak ki olyan mechanizmust, amely megfelelő információáramlást biztosít az uniós intézményei illetve az EJEB között. Ezzel szétzilálódhat az EU jog precedensekre is épülő rendszere, hiszen egymással ellentétes, esetleg párhuzamos ítéletek születhetnek.

• Az utolsó kritikai pont a Közös Kül- és Biztonságpolitikát érintik. Ezen területen semmilyen mechanizmust nem ajánl a szerződéstervezet, hogy melyik bíróságnak milyen értelmezési és véleményadási jogkörei lehetnek.

Az Európai Unió, a tagállamok és hatásköreik

A fentebb említett bírósági vélemény jól összecseng Douglas-Scott véleményével és az általa megnevezett pontokkal. Azonban ezeken túlmenően makroszintű, stratégiai magyarázatot is ad. A professzor szerint az Európai Unió nem tekinthető klasszikus emberjogi szervezetnek. Ezt jól szemlélteti, hogy az Alapjogi Charta nem vált a Lisszaboni Szerződés integráns részévé; nem állt a tagállamok sem az Európai Bizottság érdekében annak kvázi alkotmányos szintre emelése. Az Európai Unió alapvető érdeke a gazdasági jogok és a gazdaság hatékony működését elősegítő jogi környezet megteremtése. Az alapjogok és az emberi jogok védelme sokkal inkább az Európai Unió Bíróságának gyakorlatán és precedensein keresztül tud megnyilvánulni, mintsem egy nemzetközi jogi rendszer átvételében.

Nagyon fontos kiemelni, hogy a hatáskörök kérdésében a tagállamok is nagyon fontos szerepet játszanak. Ahogy az a német alkotmánybíróság különböző ítéleteiben is kifejezte, addig hajlandó az EU-s másodlagos jogforrások hatályát elismerni, amíg azok az emberi és alapjogok érvényesülését biztosítják. A tagállamok más szempontból azonban az emberi jogok védelmének alternatíváját is jelenthetik, így új tartalommal tölthetik fel az EJEE-hez való csatlakozási szerződést.

Hasonlóan vélekedik Gabriel N. Toggenburg 2014-es tanulmányában. A német kutató az Európai Unió Bírósága véleményében kimondottakkal sokban összecsengő megállapításokat tesz. Toggenburg úgy látja, hogy ugyan az emberi és alapjogok védelme szempontjából természetesen kívánatos lenne az EJEE-hez való csatlakozás, azonban az intézményi hatáskörök viszonylatában komoly kérdéseket vethet fel. Ez leginkább az Emberi Jogok Európai Bírósága illetve az Európai Unió Bírósága közötti hatáskörök esetében lehet fontos. De ugyanígy a többi uniós intézmény (Európai Unió Tanácsa, Európai Bizottság stb.) illetve a tagállamok között átértelmezhet hatásköröket. Különösen abból a szempontból fontos ez, hogy az egyezményhez való Európai Uniós csatlakozás esetén egy „kevert egyezmény” jönne létre, vagyis egy olyan, amelyet mind a tagállamok, mind maga az EU ratifikált. Ezért Toggenburg szerint a leginkább célravezető megoldás az lenne, ha az Európai Unió a másodlagos jogforrásokon illetve az Európai Unió Bírósága ítélkezési gyakorlatán és precedensein keresztül biztosítaná az emberi és alapjogok biztosítását.

Konklúzió

Az Európai Unió Bíróságának véleményéből kitűnik, hogy alapvető kifogások az EJEE-vel kapcsolatban olyan pontokon voltak, amelyek vagy a fennálló intézményi hatásköri viszonyokat kérdőjelezik meg, esetleg hatásköröket vesznek el. Ebben a folyamatban a tagállamok igen fontos szerepet játszanak, hiszen újabb hatásköröket feltételezhetően nem lesznek hajlandóak átruházni. Ezért az Európai Bizottság által prezentált szerződéstervezet mindenképp módosításra szorul, elképzelhető, hogy az EJEE-hez való csatlakozás más tartalommal valósul meg a jövőben.