Sebastian Dullien: How to complete Europe’s Banking Union. European Council on Foreign Relations, July 2014

A 2008-as válság a mai napig érezteti hatását az Európai Unió országaiban, az eurózónában és a kontinens bankrendszerében. Az EU mindenfajta egységes banki szabályozás nélkül nézett szembe a válsággal, és ez a tény – amint várható volt – felszínre hozta az unión belüli, de még az eurózóna államai közötti különbségeket is. Az erősebb gazdaságok – mint például Németország – könnyebben tudták átvészelni a válság hatásait, a perifériának gondolt államok – mint Spanyolország vagy akár Írország – viszont a mai napig érzik a krízis hatásait, és bankrendszerük közel sem mutat egészséges képet. Ezért kérte fel 2012-ben az Európai Tanács Herman Van Rompuyt, hogy dolgozzon ki egységes európai bankfelügyeleti, stabilitási mechanizmust, illetve tegyen javaslatot egy egységes bankszanálási rendszer kialakítására. A kidolgozott tervek első fázisa 2014 őszétől lép életbe. Szárnyat bont az úgynevezett Single Supervisory Mechanism (SSM) és a European Stability Mechanism (ESM), amelyek az egységes európai bankszektor felé tett első lépésként értelmezhetőek. A szabályozás értelmében az ESM-hez automatikusan csatlakoznak az eurózóna országai, míg a zónán kívüli országok – mint Magyarország – bármikor önként lehetnek a mechanizmus részei. Kérdés maradt azonban, hogy a most kialakuló rendszer valóban képes lesz-e csökkenteni a válságok kialakulásának kockázatát vagy hatékonyan kezelni a már kialakult pénzügyi anomáliákat.

Az ESM céljai

Az Európai Tanács alapvetően négy célt fogalmazott meg, amit az ESM-nek el kell érnie:

• függetleníteni a bankszektort a tagállamok eltérő szabályozásaitól;

• visszaállítani a pénzügyi szektorba vetett bizalmat;

• megvédeni az adófizetők pénzét;

• biztosítani, hogy a bankok „a társadalmat és a valódi gazdaságot szolgálják”.

A fenti célok jól mutatják az európai bankrendszer problémáit. A válság hatására egyszerre rendült meg a befektetők pénzintézetekbe vetett bizalma és vált szükségessé a bankok állami kisegítése (bailout). Ráadásul ezek a jelenségek eltérő mértékben jelentkeztek az eurózóna perifériáin és a stabilabb gazdaságokban, tovább növelve előbbiek versenyhátrányát.

A befektetők bizalmának csökkenése elsősorban a bankbetétesek és a részvényesek számának csökkenésével volt tetten érhető. Ezért a válság kirobbanását követően egyre több banknak kellett a fizetésképtelenség veszélyével szembenéznie. Ezért volt szükség számos esetben állami kisegítésükre, ami végső soron az adófizető polgárok erőforrásait terhelte. Ráadásul a gazdaságilag instabilabb államok, mint Spanyolország és Írország, nagyobb mértékű állami beavatkozást voltak kénytelenek végrehajtani, mint például a szilárdabb lábakon álló Németország. A kiszolgáltatottabb országoknak ráadásul hitelfelvételhez kellett folyamodniuk, hogy végrehajthassák bankmentő csomagjaikat. Ez viszont hosszú távon az adott ország eladósodásához, gazdasági helyzetének romlásához vezetett. A csökkenő befektetési hajlandóság és hitelkihelyezési mutatók így tovább rontották az országon belüli bankok helyzetét. Végső soron kialakult egyfajta ördögi kör, amelyből a kitörés egyre nehezebbé vált. Ezt a jelenséget hivatott kezelni és megelőzni az ESM.

Az ESM eszközei

Ahhoz, hogy fenti jelenséget kialakulását megelőzze, az ESM elsősorban az Európai Központi Bank (EKB) hatáskörébe adja a legjelentősebb pénzintézetek felügyeleti jogát. Emellett irányelveket fogalmaz meg a tagállamok számára, melyeket alkalmazniuk kell a bankszektor szabályozása folyamán. A jogi szabályozás értelmében egy hitelintézetet méretét tekintve akkor tartunk szignifikánsnak, amennyiben a teljes eszközállománya meghaladja a 30 milliárd eurót, vagy amennyiben a teljes eszközállományának és az adott tagállam GDP-jének a hányadosa meghaladja a 20 százalékot, továbbá a teljes eszközállománya az 5 milliárd eurót. Noha ez összesen csak az európai pénzintézetek 2,5 százalékát érinti, az EKB közvetlen felügyelete alá tartozó intézetek az összeurópai banki tőkeállomány 80 százaléka felett rendelkeznek.

Másfelől az ESM szabályozza, miként lehet kisegíteni egy csődközelbe került bankot (Single Resolution Mechanism, SRM). A felállítandó szabály szerint, ha egy bankot a fizetésképtelenség veszélye fenyeget, első körben a részvényeseknek és a betéteseknek kell helytállniuk a bank anyagi helyzetéért. Azaz el kell fogadniuk, hogy követeléseiket egyszerűen leírhatják, mielőtt közpénzből finanszírozott forrásokkal segítik ki a pénzintézetet. A szabályozás azonban hagy egyfajta kiskaput, amely szerint a tagállami kormányok „rendszerszintű válságjelenség esetén” rendkívüli állami „segítséget” nyújthatnak bankjaiknak. Az SRM ezenkívül előírja a csatlakozó tagállamoknak, hogy tíz év alatt hozzanak létre egy, a bankok kisegítését célzó alapot, amellyel az esetleges betéti leírásokon túli megsegítéseket európai forrásból lehetne biztosítani.

Az ESM hiányosságai

Dullien a most kialakítandó szabályozás hiányosságaként veti fel, hogy a bevezetni kívánt SRM nem tisztázza kellő mértékben, mikor használhatják egyes tagállamok a finanszírozási kiskaput, és segíthetik ki saját bankjaikat saját költségvetési forrásaikból. Szerinte a kiskapu lehetőséget teremt arra, hogy a tehetősebb országok gyakrabban nyújthassanak segítséget saját nemzeti bankjaiknak, mint a pénzügyileg kevésbé stabil tagállamok. Szerinte ez indokolatlan versenyelőnyhöz juttatja az amúgy is jobb helyzetben lévő, tehetősebb tagállamok bankjait. Másrészt a tagállami kisegítés lehetősége miatt továbbra is fennáll a veszélye annak, hogy a tagállamok csak a saját eladósodásuk árán képesek megmenteni saját bankszektorukat, belépve ezáltal abba az ördögi körbe, ami a válság elhúzódásához vezet.

Másfelől Dullien úgy véli, az EKB nem tud megfelelő kontrollt biztosítani az európai pénzintézetek felett, mivel a közvetlenül ellenőrzött bankokon kívül más szereplők is pénzpiaci funkciókat látnak el. Szerinte az ESM szabályozásán kívül eső, jelentéktelennek nyilvánított pénzintézetek együttesen képesek jelentős makrogazdasági hatásokat kiváltani, így az európai bankrendszer stabilitását is veszélyeztethetik.

Harmadrészt – Dullien szerint – egyáltalán nem vehető biztosra, hogy a betétesek és részvényesek kárára történő banki rendezés valóban az adófizetők érdekeit szolgálja. Felveti ugyanis, hogy a betétek leírása szintén alááshatja a későbbi gazdasági növekedést, és megnöveli a hitelkihelyezés kockázatát. Így tovább növekednek az eurózónán belüli különbségek, és csökken egyes tagállamok versenyképessége.

Értékelés

Dullien szerint az ESM keretén belül kialakuló banki szabályozásnak mindenképpen vannak előremutató elemei, azonban számos kérdés tisztázatlan maradt. Így a szabályozás bevezetése egyaránt jelenthet stabilitást az eurózóna országainak, de ugyanúgy hordozhat magában veszélyeket is. Alapvetően azt kell eldöntenünk, hogy érdemes-e bevezetni egy hiányos rendszert, amit a későbbiekben a felmerülő nehézségekhez igazíthatunk, vagy érdemes lenne jobban átgondolt szabályozással több lehetséges probléma elejét venni.