Antonis A. Ellinas - Ezra Suleiman: The European Commission and Bureaucratic Autonomy: Europe’s Custodians,

Cambridge University Press, 2014

Antonis A. Ellinas, a University of Cyprus adjunktusa és Ezra Suleiman, a Princeton University professzora a nemzetközi bürokrácia legitimációját, önállóságát, illetve ezek ideológiai megalapozottságát, a politikában betöltött szerepüket kutatja. Kiindulópontjuk szerint egy-egy nemzetállam bürokratikus rendszere saját intézményi létét alapvetően három elmélettel, megközelítéssel legitimálja, amelyek közé tartozik a jogszabályi felhatalmazottság, a sajátos szakmai hozzáértés vagy műszaki szakértelem, továbbá az adott állami szerv és a tisztségviselők funkcionális nélkülözhetetlensége. Ezzel szemben a nemzetközi szervezetek, így az Európai Unió esetében a legitimáció megteremtése és fenntartása jóval nehezebb, mivel leginkább egynél több tényezővel kell rendelkezniük az előbb felsorolt összetevők közül. Ezeknek a szervezeteknek a legitimációs problémája azért is sajátos, mert a nehézségekkel küzdő tagállamok gyakran a hazai problémák áthárítására – kényelmesen – használják fel a nemzetközi szervezeteket. A nemzeti politikusok általában nem veszítenek szavazatot azzal, ha az EU-s bürokráciát hibáztatják, kritizálják egyes belső nehézségekért, konfliktusokért. Ezért különösen érdekes kérdés, hogy egy nemzetközi szervezet, mint amilyen az Európai Bizottság, miként tudja megőrizni autonómiáját, illetve hivatali minőségét és működését egyaránt.

Korábban egyes nemzetállamok kisajátítottak bizonyos szakterületeket

Az Európai Unió kialakulásakor, amíg nem épült ki az EU-s tisztségviselők szupranacionális identitása, előfordult, hogy egy tisztségviselő nemzetállami érdekeket próbált érvényesíteni munkája során. A brüsszeli politikai rendszer megerősödése azonban megváltoztatta az EU-s közigazgatással szembeni elvárásokat is. Az Európai Bizottság és az itt dolgozó eurokraták is, a nemzeti bürokráciához hasonlóan szintén a politikai környezet részei. Ennek következtében az intézményi autonómia és legitimáció, valamint a közös integrációs küldetéstudat is gyakran a politikai támadások célkeresztjébe kerül. A politikai környezetben az egyik legkiemelkedőbb nehézség az Európai Bizottság statisztikai ügynöksége körül 1999-ben kirobbant korrupciós botrány volt, ahol több millió euró eltűnésére derült fény. Ennek következtében kezdődött a Neil Kinnock adminisztratív reformért felelős uniós biztos, bizottsági alelnök nevéhez fűződő egyik legjelentősebb reform 2004-ben. Az intézkedések értelmében a hivatalnokrendszert egyre inkább függetleníteni kellett a nemzeti politikáktól, és az uniós politikai döntések végrehajtó intézményéve kellett tenni. A reform nem egyik napról a másikra tartó feladat volt, hanem hosszadalmas folyamat, ami az egész rendszer hatékony átszervezésével és tartós erőfeszítéssel járt. A reformot követően a főigazgatók és azok helyettesei maximum hét évig maradhatnak egy helyen, hogy elkerülhető legyen az egyes nemzeti felségterületek kialakulásának és megcsontosodásának, az életre szóló vezetői beosztások állandósulásának veszélye. (A főigazgatóságok az Európai Bizottság fő szervezeti egységei, amelyek a főigazgató vezetésével – mint a nemzeti kormányokban a minisztériumok – egy-egy ágazat, portfólió felügyeletét, irányítását végzik.) A tisztségek betöltését szabályozó elvek szerint egy-egy főigazgatói vagy helyettesi posztra ugyanaz a nemzet nem delegálhat vezetőt két egymás utáni, 5-7 éves periódusban. Az egyes tisztségek betöltésénél a rátermettség és a tapasztalat a döntő, bár összességében meg kell tartani a tagországok közötti arányokat.

A reform után megerősödött az EU bürokrácia szupranacionális jellege

A reform folyamat befejeztével az uniós hivatalnokrendszerben kevésbé érvényesültek a nemzetállami politikai érdekek. Ez segítette egy közös szupranacionális tisztviselői kultúra megjelenését, amely az intézmények függetlenségét és legitimációját az integrációs folyamat elősegítésével akarta megalapozni. Ez a közös kultúra tette képessé az uniós tisztviselőket arra, hogy sikeresen legyőzzék az intézmény függetlenségét érintő kihívásokat. Ez a tisztviselőket összetartó tényező mára elég erős lett ahhoz, hogy megvédjék az intézményi önállóságot nemcsak – a tagállamok által gyakran kezdeményezett – többszereplős felügyeleti rendszertől (Európai Parlament, Tanács), hanem a reformoktól is. A legmagasabb szinten elhelyezkedő köztisztviselők ugyanis megingathatatlanul hisznek az európai integrációs folyamatban, és saját magukat az új Európa letéteményeseinek tekintik, ami az évek múlásával fokozatosan erősödik. Ez a fajta küldetéstudat friss tisztviselők 69 százalékára, míg tíz vagy több év kint eltöltött idő után már hivatalnokok 79 százalékára jellemző. Ez a közös küldetéstudaton alapuló kultúra azonban heterogenitást mutat, mivel a tisztviselők kötődnek a nemzeti, tagállami bürokratikus és szakpolitikai hagyományaikhoz. A heterogenitás így leginkább akkor érzéklehető, amikor az egyes tisztviselők egy meghatározott szakpolitika kialakítására fókuszálnak az adott főigazgatóság keretében. Mindazonáltal az tapasztalható, hogy az egyes, különböző nemzeti karaktereket hordozó szakpolitikai elhatározások sem ássák alá az átfogó, összetartó közös kulturális küldetéstudatot. A megkérdezettek válaszait kiértékelve arra lehet következtetni, hogy idővel a vezető beosztású tisztviselők az integrációs szempontokat helyezik előtérbe, és szinte semmilyen összefüggést nem lehet kimutatni, hogy a szakpolitika területen képviselt álláspontjukban az igazgatási gyakorlat nemzeti karaktere szerepet játszana.

Konklúzió

A tényleges eredmények összességében azt mutatják, hogy a reformintézkedések és politikai kihívások, kritikák inkább hozzájárultak ahhoz, hogy a bürokraták egyre erősebben védjék az intézményi autonómiát mint egyfajta közös kulturális alapot. A politikai támadások szorosabbra fűzték a tisztviselők közötti összetartozás-tudatot, és egyre eltökéltebbé tette őket aziránt, hogy megvédjék az integrációs küldetésüket. Ennek érdekében egyre több és erősebb szupranacionális hatáskört követelnek a nemzeti kormányokkal szemben. Az Európai Bizottság feletti többszereplős politikai rendszer (Biztosok Kollégiuma, Európai Parlament, Tanács) felügyeleti jogköre mint eszköz alapvetően képes a figyelmet a bürokráciára és tevékenységére összpontosítani, illetve egyes esetekben fékként és ellensúlyként fellépni, ez azonban végső soron egy folyamatos küzdelem terepe. A könyv tehát jól bemutatja, hogy idővel az EU intézményekben megjelenik egyfajta sajátos küldetéstudat, amely alapvetően integrációs szempontokat helyez a tagállami érdekek elé. Az európai unió szervei alapvetően nem semleges szervek, hanem vannak a saját intézményi érdekeik, amelyeket akár a demokratikusan megválasztott nemzetállami kormányzatok érdekeivel szemben is érvényesítenek. Mindemellett viszont arra is találhatunk példát, hogy az autonómia megőrzésére való törekvés közben egyes tagállamok szerepe megerősödik bizonyos szakpolitikai területen, így az ő preferenciáik rögzülnek és kövülnek meg. Ez egyfajta állandó érdekérvényesítési versenyként jelentkezik a tagállamok és az EU-s intézményvezetők között, ami hozzátartozik az Unió rendes működéséhez.